庞靖鹏：水利项目推广应用ppp模式相关建议

原创 2017-04-07 DRC 水利部发展研究中心

本文内容来源于《中国水利》2017年第3期，作者 庞靖鹏

 “十三五”时期，我国水利投资规模预计将达到2.4万亿元，水利投资需求巨大，社会资本是水利投资的重要来源，水利是国家推广应用政府和社会资本合作（Public Private Partnership，简称PPP）模式的重点领域。鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营，有利于优化投资结构，有利于提高水利管理效率和服务水平，有利于加快完善水安全保障体系。在国家发展改革委、财政部、水利部等有关部委和地方政府的共同推动下，一批水利PPP项目纷纷上马，但在实践中碰到诸多问题。为研究解决当前水利项目推广应用PPP模式过程中存在的突出问题，在对国家层面水利项目PPP试点和部分省区水利PPP项目实施情况调研的基础上，提出加快推进水利项目PPP工作的有关对策建议。

一、我国水利项目PPP现状

1.政策密集出台，助推PPP发展

2014年11月国务院发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国办发〔2014〕60号）以来，国务院及相关部委相继出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等一系列文件，鼓励、引导和规范PPP项目的开展。2016年8月和10月，国家发展改革委、财政部相继印发了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），明确了政府和社会资本合作部门职责分工。据统计，2014年以来仅国家发展改革委、财政部发布或联合其他部门发布的文件就有20余份，如此密集政策文件的出台在全国掀起了新一轮PPP热潮。

2.推进实践探索，一批PPP项目上马

2015年3月，国家发展改革委、财政部、水利部联合印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号），并于5月确定黑龙江奋斗水库工程、浙江舟山大陆引水三期等12个项目为第一批国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营试点项目，力争通过2年左右的时间，探索形成可复制、可推广的经验，推动完善相关政策。目前，在国家层面试点的湖南莽山水库、广东高陂水利枢纽、重庆观景口水利枢纽等试点项目PPP方案已经落地实施；陕西、甘肃、浙江等省份结合当地实际，开展了水利项目PPP模式的实践探索。以浙江为例，截至2016年6月底，全省已建立省级水利PPP项目库，有PPP合作意向的入库项目20个，总投资440亿元。温州鹿城区瓯江绕城高速至卧旗山段海塘工程等5个项目已成功签约并开工建设，均采用BOT模式，总投资58.52亿元，引入社会资本48.81亿元。“十二五”期间，全国民间投资用于水利建设资金964亿元左右，为“十一五”期间5.4倍。

3.结合工程实际，推动PPP相关工作

各地结合水利项目特点，按照“依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥”的原则，推进水利项目PPP工作。从运作方式来说，目前多采用BOT模式。从项目实施机构来看，一般由地方水行政主管部门或水利投融资平台承担。从社会资本投资方来看，主要以具有相应施工资质的国企为主，也有社会资本方与具有相应施工资质的单位组成联合体中标。从付费的方式来看，对于防洪、水环境整治等公益性项目，主要采用政府购买服务的方式，有的地方把土地开发项目和水环境整治项目打捆，通过整治后土地升值获得的额外收益补偿开发商的建设成本；对于具有一定供水、发电收益的准公益性项目，多采用使用者付费结合政府补贴的方式，有的地方将项目经营性部分进行剥离出来，经营性部分采用BOT的方式，公益性部分采取政府购买服务的方式。从特许经营的期限来看，主要根据工程使用年限、投资回收期等综合因素确定，一般不超过30年，但对于投资规模大、回报周期长的水库等，可延长至30～50年。

二、存在的问题

1.政策法规不完善

一是政策间存在冲突。近几年，国家发展改革委和财政部出台了一系列PPP相关政策法规，财政部PPP政策导向重在资金管理，发改委重在项目管理，由于追求的政策目标各异，许多规定不一致甚至相互冲突，造成PPP项目实施部门往往无所适从。例如，在缺乏上位法的情况下，PPP适用政府采购法还是招标法的问题，两者在投资方选择方式、作用时效等方面有较大差别；对PPP项目实施机构的规定不一致的问题等。二是实践层面出现的一些法律问题。例如，没有经营性收入的PPP项目，在捆绑土地等资源时，是否需要走招拍挂程序；具有相应施工资质的社会资本方组建项目公司后，是否需要进行招标投标等。

2.缺少统筹推进的部门

目前多以地方水行政主管部门或水利投融资平台作为项目实施机构，负责PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作。水利PPP项目的运作过程中涉及发改、财政、审计、水利、住建、环保、安监、消防等部门，协调的工作很多。一方面，除江苏、浙江省等省份外，大多地方尚未建立政府层面的PPP协调管理机制，仅靠水利部门推进难度很大；另一方面，项目实施机构普遍反映，自己具有哪些权责不清楚，项目实施过程中一旦出现合同约定之外的突发情况、争议、纠纷等，不敢擅自决定，一旦造成损失将被问责，最后只能通过人大审议，但往往付出更多的时间和经济成本。

3.增加了成本和监管难度

对于公益性项目或微利的准公益性项目，社会资本不愿进入，政府通过给予担保、承诺、补偿等形式吸引社会资本，导致引入社会资本成本过高。在当前金融融资环境较好的情况下，有些项目由政府来干更划算，例如中国农发重点建设基金年利率仅为1.2%，贷款期限为10～20年。在建设运营阶段，项目实施机构即要对政府负责，又要与社会资本方进行对接，增加了很多环节，特别是有的社会资本方对项目实施机构高度依赖，项目实施机构工作人员感叹“只解决了钱的问题”。此外，还存在社会资本撤资、运营不善、特许经营者能力不足等诸多风险，监管难度加大。

4.与现有基建程序缺乏衔接

发改委主要按基建项目程序对PPP项目运行各环节做出规定，而财政部是按项目生命周期，把PPP项目划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段，以及项目发起、项目筛选、物有所值评估、财政承受能力论证等19个流程，两套程序还缺乏有效衔接。项目实施机构普遍反映，PPP项目程序多、乱，过于繁琐。目前，国家发改委和财政部在推进PPP工作的部门分工已经明确，传统基础设施领域PPP项目由国家发改委牵头负责，公共服务领域PPP项目由财政部牵头负责。但这两个领域在实践当中也存在一定的交叉。例如，城市防洪、供水等工程，既是基础设施，提供的也是基本公共服务。

5.PPP项目实施能力不足

有关PPP的政策法规众多，专业性强，地方有关部门和项目实施机构在实际操作当中需要法律、金融、财务等专业知识和实践经验。目前，水利部门缺乏有关专业人才，对PPP政策不熟悉，对各种PPP模式的区别和适用范围不清楚，对于社会资本方提出的融资方式似懂非懂，对于存在的风险没有引起重视，缺乏对PPP项目的宏观把控，也难以实现有效的监管。

三、有关对策建议

1.进一步规范水利PPP项目管理

从政策走向看，基础设施领域PPP已明确由发改部门牵头，发改投资〔2016〕1744号文件将水利列为传统基础设施领域。从项目管理要求看，项目建设程序是项目管理的内在规律和要求，与投资主体无关。水利PPP项目大都以公益性或准公益性为主，需要使用政府性资金，由政府发起，按照审核制程序进行管理。因此，在水利工程建设程序的基础上，结合PPP项目运作要求，水利PPP项目基本程序可以划分为项目建议书、可行性研究报告、PPP实施方案、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价、移交等阶段（如果过程当中社会资本有退出的，还有退出阶段）。从程序上看，比水利工程建设程序仅多了两个环节，但各个阶段的工作要求与非PPP项目存在差异。

2.明确各阶段工作的具体要求

水利PPP项目建议书、可行性研究报告中资金筹集和回收方案、法人组建及运行机制等内容应PPP模式加以设计。可行性研究报告经审批后，由项目实施机构组织编制项目实施方案，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。实施方案由PPP项目联审机制审查后，项目实施机构通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，选择社会资本投资方，依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。项目合同签订后，项目资本方可依法设立项目公司，组织开展初步设计、施工准备、建设实施等阶段工作。待项目特许经营期满后，按合同约定，项目法人把项目移交给项目实施机构或政府指定的其他机构。

3.审慎筛选适合的水利PPP项目

从政策层面来说，只要政府愿意付费，任何水利项目都可采取PPP模式，唯一的约束是，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出，不能超过一般公共预算支出比例的10%。但是，不是所有的基础设施和公共服务项目都适合采用PPP模式，即使是对PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国，PPP投资占有公共投资的比例也未超过15%。水利项目事关水安全，由于政策调整、价格变动等，社会资本方的参与可能会增加项目的建设和运营的风险。为了防范风险，利用好社会资本，提高水利项目建设、运营和管理效率，筛选水利PPP项目时，应把握以下原则：一是选择投资规模比较大的大中型水利项目。除综合水利枢纽、大城市供排水管网按中方控股的要求外，其他项目社会资本方投资占比原则上应大于51%，由社会资本方控股。二是选择前期工作比较好的项目。前期工作不扎实，项目实施过程中工程规模、工程标准、设计方案、工程量等可能发生较大变更，项目实际收益与预期存在较大的偏差，增加实施的不确定性。三是考虑社会资本方的综合实力。在经济实力方面，最低资本金不得低于项目总投资额20%，近三年且连续三年均为盈利，上年末的资产负债率小于90%；在盈利能力方面，具有不低于项目投资估（概）算的投融资能力。此外，还应在专业资质、技术能力、管理经验和信用状况等方面做综合考查。四是优先选择经营性和准公益性项目。这两类项目具有一定的收益，可以减轻财政负担，促进社会资本方通过提高公共服务能力和水平等增加收入，提高运行管理效率。

4.合理确定社会资本投资回报率

项目投资回报率是社会资本方最关注的核心问题。应根据项目的投资风险，合理确定项目的投资回报率，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。对“使用者付费”的PPP项目，投资回报率可以选择在长期贷款基准利率基础上加2～3个风险点。如按中国人民银行发布的现行5年期银行贷款基准利率5％左右计算，合理的投资回报率可以定在7%～8%左右。对政府购买服务或政府提供可行性缺口补助或补贴的PPP项目，投资风险相对更小，投资回报更有保障，则其合理投资回报率可参照金融市场上无风险收益率（通常为同期限国债利率）再加上2～3个左右风险点来确定。按照目前10年期国债固定利率3%左右估算，这类PPP项目的合理投资回报率可设定为5%～6%左右，比同期银行贷款基准利率稍微高一点。

5.推进地方水利投融资平台转型

近年，水利投融资平台为大规模水利建设提供了重要的资金支持。然而，为了预防地方债务风险，规范融资平台运作，《中华人民共和国预算法》（2014年修订）、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）均已明确剥离融资平台的政府融资职能，水利投融资平台面临转型之困。未来几年政府债务主要任务是替换到期债务，因此地方基建项目还得依靠PPP模式吸引社会资本投资。这种模式既可与外地社会资本合作，也可在本地融资平台进行。地方水利投融资平台应抓住当前大力推广PPP模式的有利时机，依靠从事水利工程建设管理和投融资的丰富经验，以社会资本方身份，积极承揽水利PPP项目，推进由政府注资为主向自负盈亏的融资模式转变，努力化解存量债务，实现良性运营。

6.加强PPP项目实施能力建设

通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式，不断提升水行政主管部门、水利投融资平台相关人员对PPP模式的认识水平和运用能力。积极吸引法律、金融等行业专门人才参与水利PPP项目运作。要充分借助、积极运用法律、投资、财务、保险等专业咨询顾问机构的力量，提升PPP项目合同的科学性、规范性和操作性，充分识别、合理防控项目风险，加强舆论宣传引导，增强政府、社会和市场主体共识，营造推广运用政府和社会资本模式的良好氛围。健全信息公开制度，及时发布项目规划、采购需求以及行业政策、市场需求等信息，增强政策透明度。提升公众参与度，畅通公众获取和反馈有关信息的渠道，保障公众的知情权、建议权和监督权。